農(nóng)村土地

　　農(nóng)村土地制度日臻健全

　　土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)*基本的要素，同時也是農(nóng)村社會發(fā)展和農(nóng)民生活的基本要素。根據(jù)《憲法》規(guī)定，我國農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營為基礎的、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，這是我國農(nóng)村的基本土地制度。可以說，我國農(nóng)村改革開放的40年，也是農(nóng)村土地制度確立和完善的40年。大體上看，農(nóng)村土地制度的改革經(jīng)歷了四個階段。

　　全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制階段（1978—1980年）。這一時期，土地由集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶經(jīng)營，但農(nóng)戶僅取得在承包土地上耕作的權利，產(chǎn)品歸集體所有，農(nóng)戶參加集體的統(tǒng)一分配。這一改革舉措，徹底解決了人民公社大鍋飯問題，極大地提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平大幅度提高。此時，農(nóng)民可以在承包的土地上自主組織生產(chǎn)，但并沒有產(chǎn)品處置的權利，土地的權屬關系也沒有發(fā)生變化。

　　實行大包干制度階段（1980—2002年）。即“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。這一時期，農(nóng)戶可以獨立進行土地經(jīng)營，自由處置產(chǎn)品，但其承包的土地上有稅費負擔，即農(nóng)戶享有的土地權利并不充分。

　　家庭承包經(jīng)營制度的完善階段（2002—2014年）。伴隨著農(nóng)業(yè)稅費制度改革，農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權不再以繳納農(nóng)業(yè)稅和提留統(tǒng)籌款為對價。2002年，九屆全國人大常委會頒布《農(nóng)村土地承包法》，確立了穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的法律規(guī)范，并對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉等作出了具體規(guī)定，是這個時期的標志性事件。2007年頒布的《物權法》，進一步明確土地承包經(jīng)營權是用益物權，建立了更加有利于土地承包關系長久不變的法律制度。這一時期，承包土地逐漸成為農(nóng)民重要的財產(chǎn)權利。

　　農(nóng)村土地“三權分置”政策的確立和實施階段（2014年至今）。2014年，中共中央、國務院印發(fā)《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，明確要求在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資。這標志著農(nóng)村土地制度從集體土地所有權、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權的兩權分離政策轉向集體土地所有權不變，穩(wěn)定土地承包權，放活土地經(jīng)營權的“三權分置”階段。

　　2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，對“三權分置”政策的實施作了具體部署，提出了逐步建立規(guī)范高效的“三權”運行機制，不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的總體要求。黨的十九大報告提出，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。這是在“三權分置”基礎上，進一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要舉措，對于保護承包農(nóng)戶的利益，激活農(nóng)村土地要素市場，實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展具有非常重要的意義。

　　既穩(wěn)定承包權 又搞活經(jīng)營權

　　隨著農(nóng)村改革的不斷深入，我國的農(nóng)村土地制度逐步趨于完善，但以戶為單位的小規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的矛盾也越來越突出。十三屆全國人大常委會將《農(nóng)村土地承包法》的修訂列入立法規(guī)劃，并于2017年10月和2018年10月對修訂草案進行了審議。鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，落實“三權分置”制度，是本次修改《農(nóng)村土地承包法》的主要任務。就法律修訂的重點而言，主要包括兩個方面，一是土地承包期在二輪承包的基礎上再延長三十年，二是明確在土地所有權保持不變和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的前提下，通過賦予土地經(jīng)營權融資擔保等功能激活土地要素市場，實現(xiàn)土地要素與其他要素的合理配置。這些重大修改，對于保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權，保護新型經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權，以及促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，都將會產(chǎn)生重大影響。

　　首先，此次修法將更有利于保護農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權的實現(xiàn)。土地經(jīng)營權流轉必須堅持承包方自愿原則，土地經(jīng)營權是否流轉、以何種方式流轉，都應當遵從承包方的意愿。實踐中，個別地方存在強迫農(nóng)戶流轉經(jīng)營權的情形，是對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權的侵犯。法律修訂中，新增了農(nóng)戶自主流轉土地經(jīng)營權的規(guī)定，例如，草案規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經(jīng)營權，由他人經(jīng)營。再如，草案明確規(guī)定國家保護進城務工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權。不得以退出土地承包經(jīng)營權作為農(nóng)民進城落戶的條件。是否保留土地承包經(jīng)營權，由農(nóng)民自主決定。

　　其次，此次修法明確了土地經(jīng)營權的內(nèi)涵和實現(xiàn)方式，有利于土地經(jīng)營權人開展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。根據(jù)草案規(guī)定，土地經(jīng)營權人可以依據(jù)流轉合同的約定占有農(nóng)村土地并從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，符合法定條件的可以申請土地經(jīng)營權登記，經(jīng)承包方同意可以再次流轉土地經(jīng)營權，經(jīng)承包方同意可以以土地經(jīng)營權融資擔保，在土地上增設、改善的可以要求獲得補償?shù)?。這些法律措施，有利于土地經(jīng)營權人在受讓的土地上進行長期投入，有利于其通過生產(chǎn)經(jīng)營、再流轉、入股、抵押等方式實現(xiàn)其土地經(jīng)營權。

　　總之，土地承包法的修訂草案，兼顧了穩(wěn)定承包權和搞活經(jīng)營權兩個目標，既堅持了鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的原則，又體現(xiàn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對土地要素配置的需求，有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，并能夠使土地承包方和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體公平分享土地收益。

　　個別調(diào)整的條件程序應明確而嚴格

　　穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的要求，是實現(xiàn)農(nóng)村社會穩(wěn)定的基礎，是保護農(nóng)民土地權益的前提和條件?！掇r(nóng)村土地承包法》的修訂，應當堅持土地承包關系長期穩(wěn)定的原則。明確土地承包期限，向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證書，確立不得收回承包地和不得調(diào)整承包地的制度，都是保持土地承包關系長期穩(wěn)定的重要措施。

　　關于個別調(diào)整，是這次修法中爭議較大的問題之一。我認為，法律對于個別調(diào)整的條件和程序應作出明確而嚴格的規(guī)定。草案將現(xiàn)行法的“因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形”的個別調(diào)整條件修改為“因特殊情形矛盾突出”，放寬了調(diào)整條件，不利于土地承包關系的長期穩(wěn)定。實踐中，除自然災害外，誘發(fā)土地調(diào)整的原因通常還包括承包土地被征收、征用以及人地矛盾突出。對于承包地被征收、征用的，承包人可以以得到的征地補償款重新?lián)駱I(yè)或者改善生計水平，不應當再調(diào)整承包地。對于人地矛盾突出的，也應當通過土地經(jīng)營權流轉等方式解決。

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